过度捕捞。渔业资源是可再生性资源，在自然环境允许的情况下，如果得到良好的管理和适当的利用，渔业资源可得以持续利用，年复一年地为人类创造福利。但是渔业资源的再生能力有限，如果被过度利用，捕捞能力超过渔业资源自身的再生补充能力，渔业资源就会衰退，甚至枯竭。进入20世纪以后，渔业资源的有限性和可衰竭性在捕捞生产的发展过程中得到了证实和普遍承认。渔业资源具有共有性、流动性，而人们对资源量的估计又具有很大的不确定性。在缺乏有效的管理的情况下，盲目、竞争性的捕捞生产就容易导致过度捕捞，造成渔业资源的过度利用。过度捕捞的主要原因是捕捞能力超过了渔业资源的承受能力。过去，局部地区的过度捕捞曾造成了某些渔业（鱼种）的衰退或枯竭，而现在，大多数渔业海域的过度捕捞已经影响到一些国家的整个捕捞业。对渔业资源的过度利用主要表现为渔业资源数量上的减少，同时还使得渔业资源的种群结构恶化。生产者受经济利益驱使，往往只捕捞那些他们认为有重要经济价值的鱼类或其他水生生物，这在大规模的瞄准性工业捕捞活动中尤其突出。这种捕捞使目标种群数量下降的同时，人为地破坏了原有的生物种之间的平衡关系，使生物种群结构恶化，使整个生态系统遭到破坏。

     渔业水域生态环境遭到破坏。作为捕捞生产最基本的物质基础，渔业资源依赖于一定的生态环境而存在。然而，人类活动对渔业水域的污染越来越严重。工业排污是渔业水域污染的最大的污染源，尤其在沿海工业密集的地方，河口、海湾以及大中城市的邻近海域很容易受到工业排污的污染。一些水上工程建设，如拦河筑坝、围海围湖造田、钻井采矿等也会影响渔业资源的生存环境。此外，捕捞活动本身也对渔业资源的生态环境产生一些不利影响。数以百万艘计的渔船在海上从事捕捞生产，排放的油污和废物以及抛弃的非目标渔获物在一定程度上污染了海洋水域环境。一些渔具，如大型流刺网、金枪鱼延绳钓等容易误捕海鸟、海兽等海洋动物，对海洋生态环境造成破坏。另外一些渔具，如底拖网，在作业过程中对海底损伤非常严重，直接破坏的海洋环境。渔业资源的过度利用和渔业水域生态环境的破坏都对渔业资源的维持产生不利影响，并导致渔业资源的衰退甚至枯竭。这是捕捞业发展中存在的主要问题，也是整个渔业发展中面临的主要问题。

     水产养殖水域环境污染和病害的传播。不合理、不正确地投放或使用养殖饵料或饵料添加剂、肥料和化学药品，如治疗剂、激素、抗生素等，会直接污染养殖水域。水产养殖产生的废弃物，如死鱼或病鱼、污泥、多余的兽医药和其他危险的化学投入物，若处理不当，也会造成养殖水域的污染。这种污染如果发生在与其他水域相通的水域中，污染后果将更加严重。此外，养殖密度不合理也会对水域环境产生危害。取水、用地等水产养殖活动则可能造成不利的生态变化。养殖鱼类或其他水生动植物之间的病害传播一直是困绕养殖生产的一个重要问题，若发生在在非封闭的养殖水域，这种病害传播很容易危害野生种群。

     对遗传多样性和养殖水产品的质量问题。生物技术在水产养殖中已得到较多的应用。在把非当地种或遗传变异种类引入养殖水域时，如果隔离措施不当，则很容易对野生种群产生的不利的遗传后果，并有可能对生态系统的完整性产生影响。水产养殖中不适当的人工饲料、化学药物及其他投入物的使用，可能会直接影响养殖水产品的营养价值及卫生与食用安全。一些养殖新技术，尤其是基因变异技术，也可能对食用者的身体健康产生影响。

     尽管渔业法规和相应的管理制度在古代就有了一定的发展，但在资本主义社会形成以前，渔业法规和渔业管理的目的主要是为了维护封建统治和渔业生产秩序。现代意义上的渔业法规和渔业管理出现在资本主义产生以后，尤其是20世纪以后，是随着渔业生产特别是海洋渔业生产的发展而逐渐发展起来。19世纪末，人们开始认识到海洋渔业资源的有限性和可枯竭性。进入20世纪以后，海洋渔业的快速发展使这一认识得到进一步证实和普遍接受，各国开始重视对海洋渔业的管理和限制，并通过渔业立法来加强对海洋渔业的管理。各国渔业法规的发展历史有很大的不同，但各国的现代渔业法律体系基本上都是在第二次世界大战以后逐步建立起来的。从内容上来看，世界各国的渔业法规和渔业管理的主要目的基本上都是从以维护生产秩序为主向保护渔业资源及渔业生态环境为主发展。

     20世纪以前，由于渔业生产主要局限于内陆水域和海洋沿岸的狭窄水域，有关渔业的立法和对渔业的管理主要表现为国家的内部活动。20世纪远洋渔业的发展以及国际海洋法的发展促进了国际社会有关渔业活动规则的形成和发展。这种发展大致可以20世纪70年代中期为界分为两个阶段。20世纪70年代以前，其内容主要表现为沿海国在沿岸领海主张对渔业的主权管辖，领海之外广阔的公海捕鱼自由。这些规则是在海洋渔业发展中逐渐形成的，并主要体现在1958年第一次联合国海洋法会议通过的《领海与毗连区公约》、《大陆架公约》、《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》四个国际公约以及各国在海洋渔业的实践中。尽管《捕鱼与养护公海生物资源公约》承认了渔业资源过度开发和衰竭的危险和可能性，规定签约国采取养护海洋生物资源的措施，但实践中该公约并没有被广泛接受。因此，这一历史时期的国际渔业活动规则尚未真正涉及渔业资源的养护管理。

     20世纪70年代中期至今，国际法领域有关渔业的立法和渔业管理的实践特别活跃。1982年《联合国海洋法公约》确立了包括海洋捕鱼活动在内的国际海洋新秩序，之后国际社会又发展了一系列有关渔业活动国际规则。发展到今天，这些国际规则不仅涉及海洋捕捞，还涉及包括水产养殖、水产品加工、贸易等在内的渔业的全部内容。其内容主要表现为沿海国以专属经济区或专属渔区的形式扩大渔业管辖权，对沿岸200海里范围内的渔业活动实施专属管辖,沿海国在其专属经济区内对渔业的管理和限制不断加强。公海渔业仍以公海捕鱼自由为基本原则，但对公海捕鱼的限制和约束大大加强，20世纪90年代中期以后，公海捕鱼自由原则已名存实亡，限制捕捞生产，养护海洋生物资源成为国际渔业管理的核心，世界渔业正在由开发型向管理型发展。渔业管理以渔业可持续发展为首要目标，有关渔业管理的原则涉及生物、技术、经济、社会、环境和商业诸多方面。负责任渔业行为的概念逐步为世界所接受，国际社会要求渔业应以负责任的方式开展，包括采用不损害生态环境、资源和确保水产品质量的捕捞和养殖方法。采用符合卫生标准的加工方法以增加鱼品价值。以符合WTO贸易规则的方式开展贸易活动促使人们享受到优质的水产品。

     在渔业法规和渔业管理的发展中，科学家们研究和发展了一些渔业管理理论，如早期的最大持续产量理论，以及后来的最大经济产量、最大社会产量以及最佳社会产量等理论。一些渔业管理方法也逐步得到发展，如捕鱼许可证限制制度、禁渔制度、渔具限制制度、渔获量限制制度等。这些理论和方法在各国和国际有关渔渔业管理实践中得到应用，并在实践中不断发展。

     尽管国际渔业管理制度在20世纪末有了较好的发展，并形成了相对完整的规则和原则，但这些规则和原则尚未得到很好的执行。由于渔业过度投资和政府补贴，世界捕捞力量仍然过剩，全球渔业资源仍处于高度开发状态，渔业资源衰退的趋势仍在继续，渔业水域生态环境还在恶化。因此，在21世纪，国际渔业管理制度将会进一步发展，但发展的重点将可能主要为现有规则和原则的完善和具体化。各国国内渔业法规和渔业管理的发展存在很大的差异，但总体来讲，渔业存在的问题还未能得到解决，将来各国都将会进一步加强渔业立法，强化对渔业的管理和限制，负责任渔业行为的原则和标准将成为各国渔业管理的主要指导思想。

     我国的渔业立法开始于民国时期，但由于战争和政治的不稳定，渔业法规在当时并没有得到很好的发展和执行。当前我国的渔业法律体系是在中华人民共和国成立以后逐步建立和发展起来。总体来讲，到目前为止我国已建立了较为完整的渔业法律体系，并建立了一些渔业管理制度，如渔业许可制度、休（禁）渔、渔业资源增殖保护制度等，渔业管理的范围已涉及捕捞、水产养殖、水产品加工、运输、贸易等多个方面。但我国的渔业法规和渔业管理手段和世界渔业发达国家相比仍较落后，还有待于进一步的完善和发展。

（江苏省滨海县海洋林业渔业局，许杰）