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韩倩倩 葛杭丽 田信桥 浙江农林大学
应浙江省新苗课题项目的要求，笔者开展了对浙东某县规模化畜禽养殖业污染情况调查。 据统计，全县 15 个乡镇 （街道） 以规模养猪为主， 猪存栏 50头以上、 肉牛存栏 10 头以上， 种鸡 200 只及以上的规模化养殖场有 67 家。
1浙东某县畜禽养殖污染的现状
近年来， 该县的畜禽养殖业正逐步走向规模化、集约化，形成了一批以生猪养殖和鸡鸭养殖为主的养殖小区， 辅以特殊养殖， 如野兔、 牛羊养殖。养殖规模包括集约化型和家庭散养型。其中规模化养殖场中的 11 家配有治污设施， 干清粪和粪便资源化利用来治理粪污，建造容积不少于 20 m3的“防雨、 防渗、 防漏” 的干粪堆积场。但是绝大多数养殖场和家庭养殖户没有污水废渣处理设施。数据表明， 1000头猪的年排污量为2000t， 100头牛的年排污量为680t。该县粪便随意乱堆乱放行为，不仅没有起到堆肥的效果， 反而造成臭气浓度严重超标， 加速了当地水、大气、 卫生环境恶化， 也使群众生产、 生活受到严重干扰。畜禽粪污水中含有大量的氨、氮元素和各种病原体， 流入河流会造成水体富营养化、 水质恶臭发黑。养殖场粪便大部分直接还田，超过了土壤的安全承载量， 导致土壤理化性状改变， 难以耕种， 使农作物减产。大部分养殖场建在居民区附近，难闻的异味严重影响周围村民的正常生活。
其次， 养殖场违规建设现象比较普遍。 许多养殖户未严格按照养殖管理审批统一规定执行，甚至未经过审批即擅自建设或者扩大养殖规模， 只重视自身利益， 不注重环境保护， 给粪污处理带来了很大难度。最后，畜禽养殖小而散的现象十分普遍。由于受资金的限制和传统型养殖观念的影响，大部分养殖户未形成产业规模化经营的意识，禽类以在农户庭院内及庭院周围放养为主，畜类以圈养和放养相结合， 大都缺乏必要的禽畜粪尿收集处理设施， 粪尿在村舍周围乱排， 有些直接在居住的环境周围堆肥、沤肥， 对居住环境影响极大。
2治理养殖污染存在的问题
2.1规范性依据
为了规范治理农村畜禽养殖业，虽然近几年国家发改委、 省环保局、 农业厅等先后发布了 《畜禽养殖污染防治管理办法》 、 《畜禽养殖业污染物排放标准》 、 《关于申报生猪标准化规模养殖小区(场)建设项目投资计划的通知》 、 《关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知》 等政策和规范性文件,但规范性文件本身的不足还是制约了污染治理的力度。现行政策与规范性文件间存在冲突。浙江省东部某县共有 15 个乡镇 （街道 ） ， 56 万人， 1426 km2， 畜禽养殖作为全县发展的重要经济产业形式却带来了环境污染。相关部门出台了 《 “十二五” 主要污染物总量减排实施方案》 ， 要求对现有畜禽养殖场进行深度治理， 对生猪存栏 50 头以上畜禽养殖场 （户 ） 进行治理， 完善已整治畜禽养殖场治理措施， 使排泄物得到综合利用。县农业局在《关于促进生态畜牧业发展的若干意见》 中指明， 要保持必要的生猪自给率，鼓励饲养生猪的积极性，实施以奖代罚制度。生猪养殖扶持力度的增大，畜禽养殖业迅猛发展。农业污染依旧普遍存在。畜禽污染整治任务任重道远。现行政策与法律法规的界定标准粗放。该县养殖场众多， 小型养殖户更多。根据省政府的要求， 要对猪存栏 100 头以上、 牛存栏 10 头以上的规模化畜禽养殖场进行排泄物治理。但绝大多数养殖场规模都难以达到此标准， 基本都不在此范围内， 没有明确的养殖污染防治硬性指标。现有的政策与法律法规主要是针对集约型养殖场，对散养户和饲养量较小的饲养专业户管制比较少。农村散养户和小规模养殖户由于没有明确的法律依据而在处理上存在问题， 成为政府管理部门的一个盲点， 管理部门也未能采取强制措施来监督和处罚养殖户，使污染日趋严重， 治理难度大。此外， 政策法规中规定， 对违反 《管理办法》 的， 应处以 1000 元以上 1 万元以下罚款， 执法力度不够。还存在地方政府和从业人员对环境污染问题的认识不到位等问题。
2.2执法层面
目前畜禽养殖污染执法采用的是“多头管理” ，多个部门在畜禽养殖污染各个环节都有管理的职能，可是各部门之间相互推诿，未能很好的落实工作，在现行政策和执法上存在落差。县农业局与各乡镇 （街道 ） 的衔接力度不够紧凑， 交接工作不够完善， 也未针对验收结果做出相应调整措施， 加之县农业局与县环保局的配合也不够紧凑，使得政策惠及力度不够大。政府部门本身也存在问题，未能积极宣传相关政策法规， 并不了解具体的强制性规定， 不能制定出符合本地实情的地方性法律法规。其次，执法对象是一个特殊的群体，面对的是广大的老百姓， 他们缺乏对环境保护的正确认识， 循环经济效益意识薄弱。 面对这样一个特殊群体需要更大的努力，部门执法存在很大的阻力。最后，该县多为分散养殖和家庭式散养， 分布相对分散， 执法难度大， 执法成本高。同时，政府管理部门并未很好落实相关政策法规， 缺少对环境污染问题的正确认识。
2.3公众参与
在该县的村镇上，百姓缺少法律意识和相应的法律素养，且反映渠道少。百姓去信访室或者村委会去反映， 但是也不能很及时的得到反馈信息， 反馈链条也相对较慢。随着该县 “和谐生态村” 的建设，环境卫生总体有所改善，但是由于农业生产方式和农民生活习惯跟不上时代发展的要求，农村环境在改善的同时，生态被破坏的比较严重。由于历史养殖习惯原因， 养殖户没有处理养殖粪污的习惯， 公众缺少对环境污染问题的正确认识。
2.4其他因素
村里邻里乡亲彼此长期相处，受情感因素的影响， 不至于引起很大矛盾。其次， 农业是我国的第一产业， 以农为本， 农业作为扶持产业， 畜禽养殖污染也就不可避免地作为一个重大的污染源。 第三点， 畜禽养殖是一个需要老百姓辛苦劳动赚钱的产业， 对环境、 技术要求较低， 特别是在贫困地区， 养殖分布更多， 农民通过勤劳致富，发展农村经济，是农村经济一大产业形势， 是农民脱贫致富的途径， 政府也不会去阻止畜禽养殖的发展， 过多的干涉畜禽养殖的发展与扩大。
3规模化畜禽养殖污染的法律对策
3.1发达国家养殖业污染的防治对策
3.1.1美国养殖业污染的防治对策
美国对防治养殖业污染进行了立法。 将养殖业划分为点源性污染和非点源性污染, 对非点源性污染设有专门的管理部门,对点源性污染的防治是通过收集和处理技术使污染物达到排放标准。 美国 1977 年 《清洁水法》 规定，工厂化养殖业必须获得国家污染减排系统许可。 明确规定超过一定规模的畜禽养殖场建场必须报批, 获得环境许可,并严格执行国家环境政策法案。除了立法管理以外, 美国还采取农牧结合的方式来处理养殖业的污染问题。 养殖业与种植业之间在饲草、 饲料、肥料方面形成相互促进、 相互协调的关系, 养殖场的动物粪便通过输送管道或直接干燥固化成有机肥归还农田, 既防止环境污染又提高了土壤的肥力。
3.1.2加拿大养殖业污染的防治对策
加拿大也是通过立法进行畜禽养殖业污染的防治和管理。加拿大各省都制定出细致的污染管理技术规范, 畜禽养殖场必须按畜禽养殖业技术规范的要求对养殖场进行管理。养殖场的选址及建设、畜禽粪便的储存与土地使用都有严格的规定。例如, 新建的畜禽养殖场距邻近建筑必须达到最小间距要求。对于拟建和扩建必须向市政主管部门提出申请。其中，审核通过的养殖场农场主还必须制定营养管理计划（畜禽养殖场对畜禽粪便的储存、使用所采取措施的计划 ） 。加拿大要求养殖场必须有充足的土地对畜禽粪便在规定的面积范围内消化。若本农场没有充足的土地消化产生的粪便, 必须与其他农场签订使用畜禽粪便合同, 以确保产生的粪便能被全部使用。加拿大禁止将畜禽养殖场污水排放到河流中，养殖业污染的治理以土地消化利用为主。
3.1.3日本养殖业污染的防治对策
日本在 20 世纪 70 年代对畜禽污染防治和管理做了明确的规定。 如《废弃物处理与消除法》规定, 在城镇等人口密集地区, 畜禽粪便必须经过处理。 《防止水污染法》 里规定了畜禽场的污水排放标准, 即畜禽场养殖规模达到一定的程度(养猪超过2000 头、 养牛超过800 头、 养马超过2000 匹)时, 排出的污水必须经过处理, 并应符合规定要求。为防治养殖业污染, 日本政府还实行了鼓励养殖企业保护环境的政策, 进行养殖补贴，即养殖场环保处理设施建设费 50%来自国家财政补贴, 25%来自都道府县, 农户仅支付 25%的建设费和运行费用。
3.2我国的养殖业污染的法律对策
3.2.1尽快完善法律法规
加强立法工作， 要加快畜禽养殖和环境污染治理的立法工作，发达国家都是通过严格细致的立法来规范和管理养殖业的环境污染问题。我国规定比较粗放, 污染治理方面仅仅停留在原则性规定, 在具体的养殖承载力、农田粪便施用量方面没有要求, 可操作性不强。此外， 中国的立法层次相对较低, 目前对养殖污染的管理规范都只是行政法规和标准, 未上升到法律高度,因此威慑力有限,执法力度也不够， 自觉遵守的养殖场较少, 在实践中存在有法不依和执法不严的现象。
（1 ） 在畜禽立法工作中能尽快制定出一部专门的《畜禽养殖污染防治法》 。加强畜禽养殖防治方面的法律效力。在条款制定上， 条款可以更加仔细， 各种指标都可量化。而且要制定严厉的违法处罚措施,切实解决现在有法不依和执法不严的状况。
（2 ） 建议结合该县所在市实际尽快制定 《畜禽养殖污染防治管理办法》 。我国在防治畜禽养殖污染方面， 可执行的法规只有原国家环保总局于 2001 年5 月 8 日公布实施的 《畜禽养殖污染防治管理办法》 ，而这一 “办法” 规范、 调整的是规模化畜禽养殖场， 对于规模以下的小型畜禽养殖场未作规定， 存在一些漏洞。 因此， 从该市实际出发制定 《畜禽养殖污染防治管理办法》 很有必要， 在明确各相关部门的责任、 优化畜禽养殖业结构和布局以及污染防治和综合利用等方面进行进一步的明确规定， 从而提高畜禽养殖污染防治法规的可操作性和实用性，填补法律上的漏洞， 为防治畜禽养殖业污染提供有力的法律支撑。
3.2.2加强政策法规的执行力度
有关部门要贯彻法律法规及规范性政策文件的精神， 加强监督， 依法打击违法违规行为， 坚持 “执法从严， 处罚从重” 原则， 严查严管。要加强部门协作， 县环保局要加大对排污企业的监督力度，县农业局要配合好环保局的畜禽养殖场管理工作，督促规模化畜禽养殖场进行污染治理。 其次， 建立农村环境污染防治工作长效机制。 在不断提高干部的法律意识和执法意识之外， 还要在在乡镇领导岗位中确定专管人员，改变以往生态工作无专人长期分管或者互相推诿的局面；将其纳入干部的任命使用中， 强化干部生态绩效考核。 实行一票否决制， 真正做到责任到位、 措施到位。可以增加奖励制度，对于岗位职务做的好的进行表彰并且调任，对于不符合规范的要责令增设污染处理已达到要求，降低以往的惩罚尽可能的进行补偿奖励政策。
3.2.3加强宣传培训， 积极引导
按照建设社会主义新农村要求，认识畜禽养殖污染防治的重要性和紧迫性，将防治工作提上日程。利用各种形式如通过广播、 电视、 报刊、 网络等来宣传 《畜禽养殖污染防治管理办法》 、 《畜禽养殖业污染物排放标准》 、 《畜禽养殖业污染防治技术规范》 等政策法规， 使治理养殖污染深入人心。各个乡镇负责人要定期进行巡查并且在此过程中输送畜禽养殖注意点，加强环保知识的宣传。同时通过奖励、 补贴等政策来积极引导， 加强宣传农牧结合的必要性，实现畜禽养殖的生态模式， 既提高了养殖户的经济效益， 又保护了环境。在群众中互相监督，完善惩罚措施下整治的不足。设定专门的畜禽养殖举报办公室，完善环境污染违法行为有奖举报制度，充分发挥人民群众和新闻媒体的监督作用， 给违法者带来强大的社会压力。
3.3其他措施
养殖场要统一规划合理布局。新建畜禽规模生态养殖， 选址要符合生态功能区规划要求， 严禁在禁养区、 限养区内落户， 做到规模化畜禽养殖规范化处理， 改变小而分散的养殖方式， 与社会主义新农村建设相结合， 把具备一定规模的养殖集中在一起， 迁出居住区， 重新选址， 建设规模化、 规范化的新型养殖场。其次， 建立畜禽养殖场充分考虑资源、 环境、 交通、 市场等相关因素， 根据畜禽产物和农作物种植的季节性， 考虑消纳吸收废弃物的承载力， 划定禁养区和适度养殖区， 合理规划养殖业的规模和发展种类。这样一方面不仅带来经济效益， 也缓解了环境压力，促进环境和养殖业的和谐生态发展。另一方面也避免人畜混居的现象, 减少了邻里纠纷问题。对于短期内不能人畜环境分离的， 要加大资金投入力度， 加强基础设施建设， 解决污水排放和粪便处理问题。