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为了解草畜平衡奖励工作开展情况和实现草畜平衡管理的具体做法，近日，中心组织人员赴新疆和甘肃开展了相关调研。从调研情况看，两省（区）对实施草原补奖政策高度重视，草畜平衡奖励工作扎实有效推进。
一、草畜平衡奖励工作开展情况
（一）划定草畜平衡区域。新疆和甘肃根据草原生态功能区划、草原生态状况和畜牧业生产现状，划定了草畜平衡管理区，面积分别是5.4亿亩和1.41亿亩，分别占两省（区）可利用草原面积的75%和58.51%，并将草畜平衡任务面积逐级分解到各地（州、市）、县（市）。新疆奇台县和富蕴县草畜平衡区面积分别为684.4万亩和3131.66万亩，分别占可利用草原面积的69.52%和61.53%；甘肃肃南县、山丹县和天祝县草畜平衡区面积分别为1411.9万亩、301.55万亩和427.11万亩，分别占可利用草原面积的67.49%、62.62%和72.75%。目前，各县（市）正在组织乡（镇）和村（组）以承包户为单位，参照承包合同面积，对划定草畜平衡的草原进行四至界限确认。
（二）编制补奖机制实施方案。目前，两省（区）落实草原生态保护补助奖励机制实施方案已由畜（农）牧厅上报人民政府。根据初步估算，新疆奇台县草畜平衡区整体不超载，富蕴县理论载畜量350.34万个羊单位，实际载畜量373.15万个羊单位，减畜任务为22.81万个羊单位；甘肃肃南县理论载畜量125.73万个羊单位，实际载畜量129.63万个羊单位，减畜任务为3.9万个羊单位，山丹县理论载畜量24.3万个羊单位，实际载畜量36.4万个羊单位，减畜任务为12.1万个羊单位，天祝县理论载畜量80万个羊单位，实际载畜量145万个羊单位，减畜任务为65万个羊单位。
（三）开展基本草原划定和草原承包工作。新疆和甘肃前期主要开展了基本草原划定和完善草原家庭承包工作，组织牧户统一换发或补发由畜（农）牧厅制定并经省（区）人民政府审批的新草场使用权证和签订新的承包合同。经核定，新疆奇台县和富蕴县草原总面积分别为1107.1万亩和7226万亩，可利用草原面积分别为984.4万亩和5090万亩，可利用草原全部承包到户；甘肃肃南县、山丹县和天祝县草原总面积分别为2677.55万亩、554.02万亩和621.19万亩，可利用草原面积为2091.9万亩、481.55万亩、587.11万亩，各县还未完成草原承包面积的统计工作。
（四）开展牧户基本信息采集工作。新疆和甘肃都已组织召开了草原生态保护补助奖励机制启动会，各县（市）抽调专人进行指导，由各乡（镇）工作人员具体入村、入户对牧户基本信息正在进行采集和录入。
二、实现草畜平衡管理的具体做法
（一）合理载畜量计算
新疆和甘肃依据《天然草地合理载畜量的计算》（NY/T635-2002），结合各自实际情况和管理工作需要，制定了适合当地实际情况的合理载畜量计算方法。为了使基层工作人员操作简便、准确，新疆计算出了各地（州）所有不同草地类型载畜量标准，即每个羊单位所需草地面积，各地（州）可分县（市）直接用牧户各种不同草地类型草地面积除以相对应的载畜量标准，再按实际利用时间简单换算后相加即可算出每个草畜平衡区域不同放牧时期涉及牧户的合理载畜量。甘肃制作了草畜平衡合理载畜量计算电子表格，输入每户牧民不同季节草场和草地类型的1平方米可食鲜草产量和草场面积，即可直接计算出产草量和合理载畜量。
（二）实际载畜量统计
新疆和甘肃各县（市）畜牧局和草原监理所抽调人员配合乡（镇）及村委会干部分成若干小组，分别对牧户饲养牲畜种类和数量进行逐户清点，并按照标准折算成羊单位。新疆北疆每年分春秋牧场、夏牧场、冬牧场清点3次，南疆分夏秋牧场、冬春牧场清点2次。此外，各县（市）重点在重要转场路口设立管护站，对转场的牲畜进行清点，对超出承包草场合理载畜量的牲畜坚决禁止进入各季牧场，一律实行舍饲圈养。甘肃每年分夏秋牧场、春冬牧场清点2次，并将清点后的数据同基层畜牧站每年5月和12月的春秋两季疫病强制免疫数量做对照，保证数据的准确可靠。
（三）减畜计划和减畜目标实现途径
新疆和甘肃均采取整体推进、分年达标的做法，新疆采取3:3:4，甘肃采取4:4:2，分三年完成减畜计划，达到草畜平衡。为实现“禁牧不禁养，减畜不减收”目标，新疆和甘肃拓宽工作思路，不是简单通过减少牲畜数量，而是积极采取其他手段实现草畜平衡。新疆奇台县大力实施游牧民定居工程，把一部分牧民从天然草原上转移出来，每户配套建5亩人工饲草料地，把小畜换大畜，从事奶牛养殖，既保护了草原生态，又促进牧民增收。甘肃天祝县鼓励定居的牧民发展设施农业，政府帮助每户建设1亩暖棚，提供种植红提的技术和种苗，试验已获得成功。设施农业1亩地可相当于80亩耕地的收益，把节约下来的耕地种植优质牧草，将超载牲畜进行舍饲圈养，达到草畜平衡。
（四）草畜平衡区域监管措施
新疆和甘肃采取的监管措施主要有：一是由各乡（镇）人民政府负责与牧民签订《草畜平衡责任书》，明确草原使用者或承包经营者的责任，确保减畜任务的完成。二是各级人民政府对草畜平衡监管负总责，层层签订责任状，逐级落实。三是对牧户的草畜平衡奖励发放和放牧牲畜数量实行村级公示制度，发动群众相互监督作用。四是实行牧民管护员制度，在每个村设立牧民管护员，专门负责配合草原监理部门开展对草畜平衡区的监管工作。此外，新疆还明确各级人民政府实行草畜平衡监管“一把手”负责制，把落实草畜平衡政策纳入干部年终考核目标。新疆各县（市）草原监理所在重要转场路口设立管护站，对转场的牲畜进行清点，对超出承包草场合理载畜量的牲畜坚决禁止上山，转场结束后，还将不定期对草畜平衡区放牧的牲畜头数进行巡查，对超载的草原使用者或承包经营者给予每只（头）50元以下的罚款。甘肃农牧厅、财政厅将会同有关部门对各地草畜平衡工作情况进行巡查监督，实行绩效考核，对不能按时完成草畜平衡任务的，不予兑现国家草畜平衡奖励资金，也不安排奖励资金，并予以通报批评。
（五）草畜平衡奖励绩效评估
前期工作的重点是基本草原划定、规范草原家庭承包、制定实施方案、本底数据调查等基础性工作，两省（区）将在政策实施后，根据国家评估方案的内容再制定具体评估方案。
（六）草畜平衡奖励资金发放
新疆按照每年每亩1.5元的标准给予牧户草畜平衡奖励，甘肃根据实际情况调整为每年每亩1-3元，草畜平衡奖励资金在草畜平衡区达到草畜平衡的原则上发放。各乡（镇）农牧管理机构和财政所负责对草畜平衡奖励资金进行村级公示，公示时间7-10天，牧民无异议后，采取直接补贴的方式直补到牧户，在有农村金融网点的地方采用“一卡通”发放到牧户，无网点的地方采取现金发放的方式直接发放到户。
三、存在问题与建议
（一）草畜平衡监管任务艰巨
各县（市）明确了草原监理机构是草畜平衡监管责任主体。目前我国平均70万亩草原才有1名监理人员，且草原监理机构还存在经费短缺、装备落后等问题。甘肃肃南县在编草原监理人员仅有7人，平均每人要管理382.5万亩草原，并且每年人均工作经费仅800元。因此，开展草畜平衡落实情况监督检查和巡查，工作难度极大。
建议：调研了解到，新疆从2008年开始，政府每年拿出1000万元，用于县（市）级草原监理体系建设。甘肃在补奖机制实施方案中规定，草原面积在100万亩以上的县必须单设草原监理机构。《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》(国发[2011]17号)提出，要“在牧区半牧区县（旗、市）健全草原监理机构，加强执法队伍建设，保障工作经费，改善工作条件”。各地要以此次补奖机制为契机，积极争取各级政府和相关部门对草原监理体系在人员编制、职能设置、装备条件、工作经费等方面的支持，确保草畜平衡奖励政策落到实处。
（二）实现“减畜不减收”难度较大
新疆和甘肃部分地区超载十分严重，减畜对牧民收入的影响较大。肃南县于2010年和2011年对20个草畜平衡试点户收入支出进行统计调查，按当时羊肉和羊毛的市场价格，两年每减一只羊牧民年收入分别减少320元和430元，经换算，达到草畜平衡平均每亩需补助40元左右才保证牧民收入不减少。虽然肃南县只是针对试点户的情况得出这个结论，并且计算方法也存在一些偏差，但不同程度上反应出草畜平衡奖励1.5元/亩与牧民的减畜 损失还有一定差距。
建议：在落实此项政策的同时，总结和推广各地实现减畜目标好的经验和做法，例如实施牧民定居点配套饲草料地建设，有条件的地方加大品种改良力度或发展设施农业等，多渠道增加牧民收入。
（三）林草纠纷问题突出
由于草原生态保护补奖政策的实施，新疆和甘肃在基本草原划定工作中找回了部分“丢失”的草原，但林草纠纷问题仍然突出，一些地方草原、林地界限不清，土地类型不确定的问题，导致草原利用和管理混乱，草原承包推进困难，草畜平衡难以实现。
建议：尽快启动全国范围的草原资源普查，同时推进基本草原划定工作，摸清家底，实施严格的草原保护制度，从根本上解决林草纠纷问题。同时，对“一地两证”的不应发放补奖资金，待明确为草原属性后补发。
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