我国畜牧兽医法律法规体系存在的问题及对策

    畜牧兽医体系的范畴很广，不仅包括畜牧兽医方面的技术体系、服务体系，还包括政策法规体系、法律法规体系。实际生活中，大众接触较多的是前两者，比如新品种培育、畜禽科学养殖等技术领域的事项，或者乡镇兽医站的建立和完善、兽医人员培训等服务领域的事项。同时，在政策方面，由于各种动物疫病的不断出现以及问题畜禽产品严重危及到了人的健康安全，党和国家在畜牧兽医领域已经给予了很大的政策支持。因此，我国目前的整个畜牧兽医体系若想得到全面的发展，必须重视起畜牧兽医法律法规体系的建设，完善我国的畜牧兽医法律法规体系也成了迫在眉睫的任务。

1我国畜牧兽医法律体系的现状
    众所周知，畜牧兽医工作的主要任务就是疫病防控、繁殖育种、推广养殖技术等，最终实现农牧业的稳健发展，保障人民的健康安全。在畜牧兽医的法律法规体系方面，从上到下涵盖了法律、行政法规、地方性法规和规章，比如目前由畜牧兽医部门作为执法主体的法律和行政法规有十几部，需要畜牧兽医部门参与执法的综合法律法规也有将近10部，同时还有一些规章性质的养殖规范、疫病防治办法等。这些法律法规既在宏观上说明了畜牧业在整个经济社会中所处的重要地位和发挥的独特作用，明确了畜牧兽医工作应遵循的基本原则、政府部门对畜牧兽医工作进行调控的方法以及保障条件，同时在微观方面还规定了相关部门在日常的饲料兽药、畜禽养殖、动物防疫、质量安全等方面应履行的各项职能。单从表面看，这些法律法规似乎已经面面俱到，但实际中由于我国的畜牧兽医站点绝大多数建立在基层，主要由社会上的一些公益服务机构、基层人民政府、市场的企业单位和养殖业个体组成，相对比较分散且人员的素质普遍偏低，这就使得这些法律法规实行起来非常困难，进而使法律法规中规定的不完善、不严格，执法不到位的地方都暴露了出来，迫切需要完善。

2我国畜牧兽医法律法规体系存在的问题
    虽然目前有较多的法律法规对畜牧业加以规制，但由于一些问题，使得这些法律法规并没有发挥其应有的作用，导致我国畜牧兽医业得不到良好的法律保障，发展缓慢。
2．1畜牧兽医法律法规不健全
    目前，我国在畜牧兽医方面的法律法规很不完善，在一些重要问题的规定上存在空白，法制体系不健全，而且一些实施细则也不能及时公布，这使得一些法律法规在实际操作中很难实行。比如目前有关部门对违法经营畜禽产品的行为都是发现一起，查处一起，而不考虑该经营者之前已经有过的违法记录，对疫病的控制和畜产品安全的保障构成威胁，造成经营者的违法成本低。再如在我国加入WTO之后，食品的质量安全问题给我国的食品进出口贸易，尤其是肉制品进出口贸易带来了诸多阻碍，除了一些经济因素外，绝大部分原因也是由于我国畜牧兽医方面的法律法规比较陈旧，很多都是在我国加入WTO之前制定的，一些条款不仅规定的过于机械，而且与国际上通行的畜牧兽医法律法规相脱节。目前我国在兽医和动物屠宰方面只有相关的管理办法和条例，这些从根本上说不能算作是法律，当然也就没有法律应有的威慑力，操作起来更加不易，进而使得我国的畜牧兽医法律法规不能和国际社会接轨。
    此外，当前我国在发生动物诊断事故后的处理方面、畜禽食品的质量安全方面以及对一些动物卫生机构的从业人员的管理方面都没有相应的法律法规予以规制，这都在无形中阻碍了我国畜牧兽医法律法规体系的健全和发展。
2．2已有法律法规对畜禽产品的检验检疫和监管方面规定不严格
    畜牧业的重要性不仅在于其是乡镇和农村经济发展的重要产业，是乡镇居民和农民收入的重要来源，更在于畜禽产品是人民生活的必需品，直接关乎国民的健康与安全。然而，近些年来像苏丹红、瘦肉精事件的频发，在危及人民生命安全的同时，更让民众意识到了我国对畜禽产品检验检疫和监管的不到位。
造成畜禽产品检验检疫和监管工作不力的原因除了相关部门和一些工作人员未尽到应有的职责外，很大一部分原因在于畜禽产品检验检疫和监管方面的法律法规极其不严格，让畜禽产品的经营者有了钻法律空子的机会。比如，《动物防疫管理办法》在对畜禽产品的检疫方面，只要求动物卫生监督机构根据《动物防疫法》和本办法的规定指定官方兽医检疫即可，检疫合格后出具检疫证明，加贴检疫标志。这样的规定本身就很笼统，而且仅有检疫证明和检疫标志是远远不够的，一些发达国家还要求有相应的技术标准和区域的安全标准。显然我国目前在畜禽产品检验检疫方面的规定还是比较宽松的，这也是我国在畜禽产品进出口贸易上受阻的一个重要原因。在监管人员方面，目前相关法律法规里的规定都是“指定兽医专业人员协助官方兽医实施”，归根结底监管工作都落在了兽医身上。在兽医队伍上，由于民众对畜牧兽医业的重视程度不够，兽医工作者的从业环境较差，各项设施不齐全，工资福利待遇较低，使得人们不愿从事该职业，经验丰富、技术精湛的高级兽医人员更是少之又少，这就造成整个兽医队伍的素质普遍偏低，不仅在对畜禽产品的监管方面起不到应有的作用，在面对重大动物诊断事故时也会力不从心，最终造成我国的畜牧兽医业非常脆弱。然而我国目前还没有相应的法律法规对兽医专业人员的资格条件等做出明确规定。
2．3行政执法困难
    虽然目前我国在畜牧兽医方面的法律法规已有多部，在具体的行政执法方面也取得了一定的成效，但同时也凸显出了很多问题。首先是执法主体上的问题。在实际中，当发生重大疫病或突发事件时，人们经常会看到卫生部门、食品安全部门、动物防疫部门等都会参与其中，行使自己的行政执法职能，而根据《动物防疫法》其只赋予各级动物防疫监督机构有行政执法职能，并未说明其他部门也有行政执法权，这就导致了执法主体的不统一。此情况不仅会直接降低行政执法效率，还会使相关部门互相推卸自己的责任，更严重的是耽误了受害民众的救治时间，后果不堪设想。其次是执法规范和执法人员素质的问题。在我国目前相关的法律法规中，很多执法规范都规定的非常笼统，不仅导致执法人员在实际的执法过程中没有统一的参考标准，还会间接导致执法人员胡乱执法，使法律的严肃性荡然无存。还有一些执法人员本身素质不高，在执法过程中不仅不会使用统一的执法文书、出示统一的执法证件，严重的还会蛮横执法、以罚代法，对当事人造成极大的伤害。当前我国畜牧兽医方面的行政体制非常不完善及经营性和公益性畜牧兽医服务体系互相交叉的现状，不仅会进一步加剧多头管理、职责不清、执行不力的问题，还会造成官方兽医和非官方兽医没有严格的区分标准，最终都会加剧兽医机构行政行为的合法性问题。

3解决对策
    从对目前我国畜牧兽医法律法规体系存在的问题的简要分析中可以看出，在我国法制体系不断完善、各项事业都开始有法可依、有法必依、执法必严的趋势下，畜牧兽医领域仍然是法制比较脆弱的地方，法律对其的调整力度和发挥的强制作用还远远不够，我国在畜牧兽医领域的法制化建设上将会步履维艰。
3．1完善当前的畜牧兽医法律法规
    虽然当前我国畜牧兽医方面的法律法规数量不少，但并未起到应有的作用，还有许多地方需要完善。首先要完善、细化已有法律，及时出台更有针对性的法律法规或实施细则。在对动物及动物产品的经营方面，我国目前的《动物防疫法》应作出更加细化的规定，不仅要对经营者的准入条件加以严格规定，还要把之前的违法记录存入个人档案，当发现再有非法经营行为时从重处罚。此外，针对一些新出现的问题或者突发事件，虽不能轻易出台相应法律，但也要及时出台有针对性的实施细则，以便有法可依。其次要使我国当前的法律法规和国际相接轨。在畜牧兽医方面，我国的许多法律法规都是在加入WTO之前制定的，很多都已经不能适应当前国际发展的需要，也对我国的畜产品进出口贸易造成了很大阻碍。因此，根据《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》的指示，我国现在必须积极吸取国外发达国家，尤其是畜牧兽医业发达国家的有益经验，修改和完善我国的《动物屠宰法》、《兽医法》等法律法规，建立起以《动物防疫法》为中心，适应国内外畜牧兽医业发展需要的新型法律法规框架体系，以适应整个行业的发展趋势。
    最后还要填补畜牧兽医一些领域的法律空白。比如为了更好地保障畜禽产品的食品卫生安全，可以出台一部《畜禽产品质量安全法》，而不再用之前笼统的《农产品质量安全法》加以规制。还有当前在发生动物诊疗事故后，还没有相应的纠纷解决机制加以处理，因此有必要出台一部《动物诊疗事故纠纷解决办法》，以更好地调解纠纷，促进畜牧兽医业的良性发展。为了更好地统一畜牧业从业人员和兽医队伍，可以针对人员的分配出台相应的管理办法，以便实现人员的统一化、标准化，进一步促进畜牧兽医工作的高效化。
3．2严格执行已有法律法规中的畜禽产品检验检疫和监管制度
    对动物的检验检疫和监管是否合格是决定该畜禽产品能否真正进入市场流通的决定性因素。而我国目前的相关法律法规中所列出的检验检疫标准非常宽松，不仅导致了我国近几年来食品安全事故频发，还使我国在畜禽产品的进出口贸易中经常受阻，必须严格畜禽产品的检验检疫标准。畜禽产品和饮用水一样直接关乎人们的身体健康，而饮用水除了要经过严格的检验外，还必须符合国家标准和相应的地方标准才能让人们安全饮用，这对畜禽产品的检验检疫将会起到很大的借鉴作用。当前我国在对畜禽产品的检验检疫方面，只要出具检疫证明，加施检疫标志就可以合格，这是远远不够的，在此基础上，还必须使畜禽产品符合国家标准和相应的技术规范才能进入市场流通，相关法律法规应增加检验检疫标准，严格市场准入。
其次在对畜禽产品的监管方面，当前的法律法规把相应的监管工作都落到了兽医身上，而我国的兽医队伍整体素质不高，完全不能胜任专业的监管工作。因此，《动物检疫法》、《兽医法》等相关法律法规要对“兽医专业人员”和“官方兽医”制定明确的标准加以区分，且“官方兽医”的标准要高于“兽医专业人员”，这样才能实现真正的专业化。同时相关法律法规还要对整个兽医队伍的条件、资格、权利义务、职责、工资、福利、纪律等做出明确严格的规定，以提高我国整个兽医队伍的素质。唯有如此，对畜禽产品的监管工作才能真正让人民放心。
3．3加强行政执法
    立法相对完善，但执法难是我国现有的法制体系下各部门法存在的通病，加之我国目前畜牧兽医方面的法律法规本身就不完善，在执法过程中更是困难重重，给相关的执法部门和执法人员增加了很大压力，但是为了使我国的畜牧兽医业得到长足发展，必须努力克服。首先要做的就是改变多头执法的弊端，统一执法部门。目前相关法律法规中规定的执法机构从本质上来说更多的是属于事业单位性质，比如《动物防疫法》规定的执法机构是各级动物防疫监督机构，虽然执法机构单一，但是由于事业单位相对于权力机关而言威慑力不够，这也是造成其他部门参与执法的一个原因。要实现执法部门统一，就必须赋予相关动物执法部门更高的权力，加大执法经费投入，配备专用的执法工具设施等，方便民众辨别。同时也要对其他部门的职责权限进行明确规定，避免混乱执法，以提高畜牧兽医执法部门的威慑力，实现统一高效执法的目的。其次要提高执法人员素质。除了严格执法规范，对执法人员定期进行培训外，关键要在执法队伍中注入更多的专业畜牧兽医人员。在当前我国的畜牧兽医执法人员中，大多数都是从其他行政执法部门调入进来的兼职执法人员，完全不能满足法律中规定的官方兽医开展畜禽产品的监管工作的要求。因此在今后的执法过程中，必须加入专职的畜牧兽医人员，以实现从根本上提高整个执法队伍素质的目的。最后要加强对畜牧兽医业的行政管理。统一行政管理机构，严格区分经营性和公益性的畜牧兽医服务体系。市场性经营机构应主动承担起畜牧兽医经营性服务职能，引导经验丰富的畜牧兽医人员自主创办经营性服务实体，充分发挥出市场的调控作用。加大对公益性畜牧兽医机构的行政监督，使其行政行为既合法又合理。

4结语
    通过对我国目前畜牧兽医法律法规体系存在的问题进行分析可以看出，虽然问题重重，但也有相应的办法加以应对。只要相关部门高度重视，并不断完善现有的法律法规，及时出台更加适应实际和国际发展趋势的规定或细则，加强行政执法，加强相关法律法规在实际执行中的可操作性，提高整个行业执法人员的素质，我国的畜牧兽医产业一定会在良好的法制环境中顺利发展，整个畜牧兽医体系也会日臻完善，最终促进国家经济的发展，给人民提供更多健康安全的畜禽产品，为整个国民的健康提供保障。

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