浅析我国饲料法律法规体系存在的问题

     摘要：饲料是畜牧产业发展的基础。近些年来，随着畜牧业的蓬勃发展，饲料产业也日渐兴盛。作为畜牧业的主要附属产业，饲料法的立法和其安全体系的建立与完善在我国被当做是一件重大的战略性任务，是完善饲料质量监督管理，保证饲料安全的关键。本文介绍了我国饲料法律体系的现状和结构组成，审视了现有饲料法律法规体系中阻碍饲料产业发展的主要问题，并借鉴和分析欧美现有的饲料法律法规体系，对我国现有饲料立法与管理给出了相应的建议，希望通过了解国外较为完善的相关体系法规，以此共勉。

     饲料安全问题可大可小，它不但可以涉及到畜牧养殖业的安全发展，也能波及到人类本身，是全世界范围内普遍关注的热点话题。近年来，世界范围内接连不断的食品安全问题多半来自于饲料安全问题。例如英国在1985年发现的“疯牛病”就是由于饲料污染所造成的。这股“疯牛病”的风波一直到21世纪以来依然余波未平。英国等欧洲国家因为疯牛病所带来的损失已经超过900亿欧元，而成品牛肉在市场上的销售损失更是无法估量。2002年，法国因为拒绝进口英国牛肉，被欧盟仲裁法院重罚。所以，饲料安全问题近20年来在世界范围内备受关注。世界各国也纷纷立法，以保护饲料产业的安全运作，避免畜牧业再次蒙受损失。

     1  饲料法律法规体系

     1.1  我国饲料法律体系的现状

     上世纪末，西方饲料危机所带来的震荡影响了世界，许多国家纷纷为本国的饲料产业立法，中国也同样如此。1999年5月，国务院颁布了《饲料和饲料添加剂管理条例》。这项基本法规就是为了限制畜牧业饲料所存在的添加剂可能污染饲料，导致动物致病的问题。2001年，条例在经过了两年的试验之后又作出了修改调整。而同时，我国农业部业制定了关于饲料添加剂安全管理的《饲料添加剂和添加剂预混合饲料生产许可证管理办法》、《进口饲料和饲料添加剂等级记录管理办法》、《允许使用的饲料添加剂品种目录》 等等相关法律法规。在2004年国务院第40号令《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》颁布后，我国就已经初步完成了饲料管理法律法规体系的建立，这些法律条例和管理办法使我国饲料产业以及安全工作都有理可依。

     1.2  我国饲料法的立法环境

     我国畜牧业一直以来以都实行传统的养殖方式，所采用的主要饲料也来源于农副产品，所以对于专业饲料的依赖并不很大，也没有引起对饲料的重视。进入80年代，由于社会对于畜牧产品的需求量越来越大，传统的低水平饲养已经不能满足要求，大量机械化的畜牧业生产被引入中国，饲料产业也逐渐起步。1984年，国务院就颁布了从本年度到21世纪的重要饲料发展纲要，将饲料产业的发展分为两个阶段，即十年基础，十年发展的饲料产业规划。到2005年，我国全国单年度已经能达到15000万吨以上的饲料产量，平均年产量也能超过9112万吨，迅速成为了世界第二大饲料生产国。

     但是，在我国饲料产业的快速发展过程中也遇到了令人棘手的安全质量问题， 而且这些问题愈发严重，甚至已经阻碍了畜牧业的健康发展。尤其是近几年来比较热门的“瘦肉精”事件，它是在饲料中添加了“瘦肉精”以增加畜禽的瘦肉含量。这些恶性污染严重的影响了消费者的利益和健康，导致畜牧业生产销售的停滞，许多企业纷纷退单，而畜牧商人也不得不大量销毁肉类成品，所造成的损失已经累计高达400亿元以上。虽然类似此类的饲料恶性事件引起了政府的关注，政府也迅速建立了相应的饲料检测体系，对非法饲料进行了专项管理，但是，饲料质量问题依然屡禁不止。例如2007年，湖北省枣阳市技术监督局就公布了在被调查的100多家畜禽类供应商中，有50%以上的企业产品未能达标，滥用饲料的非法现象极为严重。另外，由于我国的饲料安全体系中并未对饲料的数量进行控制，所以在全国各地的畜牧水产养殖企业中，饲料的投放量每一年都有较大波动。饲料数量没有保证就会直接影响到食品的安全质量，所以在我国，饲料立法的环境极为恶劣，在已有的法律法规中也存在着许多可以利用的缺陷和漏洞，其立法结构具有较大的不合理性，这些都极不利于我国农业的发展与食品的供给安全。所以我国要想净化饲料产业，任重而道远。

     2  我国饲料法律法规体系现存的问题

     虽然我国已经初步的建立了关于饲料的安全法律法规体系，但是所面临的种种事实却告诉我们，我国饲料安全的法制化规范及管理水平距离国际水平还有很大差距。在执行力、合理性上还存在许多疏漏，而在科学性上还有待研究，本文认为当下我国饲料法律法规体系所存在的问题主要有以下几点。

     2.1  法规体系存在漏洞

     目前我国的饲料安全保障法规例如 《新饲料和新饲料添加剂管理办法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等等，这些法规中对我国饲料质量的安全与管理方面仅仅存在较为官方的、概念性的规定，也就是说条文的立据并不充分，文章内容也相对笼统不细致。对于一些早期的法规来说，由于出台时间较早所以标准也已经不符合现代化要求，其覆盖范围也存在不全面等问题。所以在新世纪的新市场经济环境下，这些法律法规体系已经过时，不能适应新国际贸易体系，需要进行修正。但是很明显我国目前还没有一套针对现有环境而改编的饲料法律法规体系。

     2.2  法规立法可操作性差

     立法在确立其严谨性的同时也要注重可操作性。一套完整的、系统的饲料法规应该做到科学有依据、严格有原则、细致有条理、可操作性强等特点。只要是立法就要涉及到政治管理和权力职能，所以饲料安全立法也应该确立明确的管理机构职责和权力职能。我国的饲料管理部门明显由于权力职能的管理上存在思想偏差和不统一，制定者在法律制定上存在矛盾和重复，导致饲料安全漏洞的出现，最后一发不可收拾。

     2.3  法规立法无法与国际接轨

     如上文所说，法律法规的确立应该与国际接轨才能保证其内容的完善和高效执行力。按照国际标准，正常的饲料和农产品体系标准每隔3年到5年就必须修订一次，但是我国已经立法10年以上不曾修订的饲料法规占到全部立法的37.7%，5年到10年的饲料法规占到33.5%，我国在上世纪正式颁布的约200个饲料产业行业标准中，有接近85%的内容没有达到修订标准，这也使得在不完善法规条目过滤下的农业产品能够大量上市，导致了农产品的合格标准数量远远达不到要求和需要。另外，新世纪到来以后，我国新确立的饲料产业新体系标准也存在数量不够的问题，只有67项。这相比于上世纪80~90年代国家所制定的饲料产业国家标准少了近一半。

     2.4  立法安全标准差

     我国的饲料安全管理体系与饲料产业链存在脱节问题，也就是说饲料安全法律体系的广度和深度都明显不足。体现到细节上就是具体的饲料安全法规与实际情况不协调不统一，这就造成了许多纰漏的产生。有些法律法规在建立时甚至没有根据现实中的饲料安全问题作为依据进行考量。所以一旦法律法规的建立缺乏现实基础而凭空臆断的话，那么它的确立就是空中楼阁。在我国饲料行业，这一问题就显得格外突出，那就是饲料的现有实际安全标准不能附和法律法规的标准，因而出现了实际产品在安全标准上的种种问题。

     2.5  法规体系分级模糊

     饲料立法的分级分类标准模糊是我国饲料产业现实中的又一问题。这个问题影响面很大，因为在国外，饲料立法的分级标准决定了畜牧业的生产标准。什么样的饲料标准决定了什么样的畜产品产量。我国的饲料种类繁多，在分配流程中无法做到因种类制宜，特别是对一些饲料产品没有相关的检测方法和质量监控标准，缺乏HACCP等产品的质量认证管理技术。所以，饲料产品的立法分级不清和法律法规不配套，就会降低产业的安全化标准，也会直接的影响到畜牧业产品的生产效率。

     2.6  饲料安全法规中的权限模糊

     我国职能部门制定和解释饲料立法，确立标准，又行使职能，这就可能会出现执法不力、安全标准难以保证和落实的情况出现。目前国内对饲料以及其添加剂的管理立法实行分级管理制度，所以饲料立法各部门之间不存在管制。尤其是《饲料和饲料添加剂管理条例》中规定全国饲料、饲料添加剂的管理工作由国务院农业行政主管部门负责。条例中虽然明确指出了管理方，但却没有考虑到各地管理部门和组织机构之间的构成差异，而对于地方谁来管理饲料及添加剂也未能明确指出。条例比较笼统，不能将职责责任确切的落实到某个具体部门上，所以这就很容易出现地方饲料立法管理的失控，导致饲料产品出现各种问题。

     2.7  饲料执法管理队伍执法力度不强

     国家饲料产业的安全虽然已经有明确的法律条文，但还需要强硬严谨的执法力度才能履行其责任。目前我国的饲料执法队伍在各方面都存在不足，例如学历结构、年龄结构、职业技能结构等等方面相当不合理。而且执法团队在饲料管理方面缺乏创造力，在应对现实饲料市场中存在的混乱现象和钻法律漏洞的非法机构无能为力，这也纵容了违规饲料产品对畜牧业的危害。在基本执法工作未能执行到位的同时，执法人员还存在乱收费、乱罚款等违背执法原则的现象出现，这成为了继饲料安全问题之外又一项干扰饲料产业正常运行的现实问题。一些饲料企业和畜牧企业在蒙受因饲料安全问题所带来的损失后无法得到保护，诉讼案件要么一拖再拖、要么不了了之。让人不禁一声叹息，即使饲料行业立法规范没有问题，执法监管力度不足且相关执法部门的肆意妄为也会让国家的饲料产业甚至畜牧产业走向低谷，而食品安全的保证就更加无从谈起。

     3  修正和完善我国饲料安全法律法规体系的建议

     为了尽快解决我国饲料法中所存在的问题与漏洞，进一步完善法律法规体系，杜绝农业畜产品所带来的食品安全问题。本文提出了几点建议，以供参考。

     3.1  完善相关法规

     要想提高饲料法律法规的监管力度，加强执行力和扩大安全管理范围，最基础的修正就是尽快的完善饲料法的相关法规。在美国，涉及饲料质量与食品安全的管理职能机构多达几十个，虽然美国各州法律不同，但是在饲料产业的管理体系与认同度上却是基本一致的。这些部门与各个州、县等地方政府有着密不可分关系，他们之间的合作与对饲料法律法规体系的贯彻也是义不容辞的。这些行为也确保了美国国内拥有了较为合理与完善的饲料安全管理体系和较高的公信度。对于一些农畜业商人和农户来说，愿意与执法机构合作进行合理合法的饲料生产与销售，从而形成了一种良性循环。据CNN报道，全美涉及饲料安全的联邦立法多达35部，例如《禽类产品检查法》、《食品质量保护法》、《联邦肉类检查法》等等，这些法律法规确保着美国从饲料业、农畜牧业、批发商到零售业的各个环节的服务质量，保证最后将最安全的畜牧类食品摆在公众面前。美国的这种对饲料立法体系建立尽善尽美的态度和严谨的系统结构值得我国借鉴学习，只有完善相关法规，建立良好的行业标准才能避免更多问题的出现。

     3.2  建立健全的饲料安全标准体系，提高饲料法规的可操作性

     饲料安全标准是在饲料法的规范下所确立的。发达国家在饲料安全体系的建立环节是极为完善的。加拿大就有一套配套统一的饲料产品检测办法。他们所定义的饲料质量包含了饲料原料、饲料成品、饲料添加剂和药物饲料添加剂等等。其法规中严格规定了在饲料成品产品中各种有毒和有害物质的残留标准和残余量。另外，在饲料检测中也明确规定了对于饲料中营养成分和各种化学物质的分析方法和含量标准。并且加拿大的饲料产业标准是严格通过了国际兽医局与食品法典委员会认证的，同时他们也将这些例如药物添加剂剂量标准和营养成分等清晰的表现在饲料产品的包装上，让客户能够直观的看到饲料产品中所含的各种成分指标。实际上，我国和加拿大一样具有明确的安全标准体系和相关法律法规，但是在法规的可操作性上却与加拿大存在很大差距。所以，我国在加快完善饲料安全标准制定的同时，也应该进一步提高执法部门对法规的可操作性和能动性，各部门达成执法标准思想的一致和行为的统一，做到有条理有目的的立法执法。

     3.3  加快推行HACCP相关法规和质量控制

     HACCP（Hazard Analysis and Critical ControlPoint）就是危害分析与关键控制点。它是一种具有预防性控制的功能体系，用来管理和保证饲料产品的安全生产，也是一项利用到了高科技的饲料法规，目前被许多国家所采用。HACCP能够合理的规范和控制饲料生产过程中可能出现的诸如生物、物理、化学等方面的危害，确保饲料成品的最终安全。它不但给出了相关的安全法规规范体系，也能从技术层面管理饲料产品的质量安全。我国应该打破现有的饲料生产事后监督制度，推行实时监督管理饲料生产的HACCP管理体系，将HACCP列入到国家饲料产业的相关法律法规中，这样就可以提高饲料生产效率，大大降低事后监督体系所带来的高成本和误差。这也有利于饲料安全事件的责任追求，并真正做到与国际标准接轨。

     3.4  加大相关部门的支持与监管力度

     饲料安全监管不仅要靠法律支撑，也需要政府的高度重视和大力支持。在饲料产品质量监管方面。各级政府和相关职能部门要熟悉我国饲料法中的相关规定，以法制的角度公平公正的检测饲料企业的相关生产流程，并把好饲料产品销售这一关卡。而且，饲料产品检测机构也要顺应国际形势，每年进行检测方法和检测法规的改善。国家也要加大经费投入力度，保证各级财政预算的稳定，以便于执法工作的顺利开展。

     另外，在对企业进行违规惩治方面要做到强硬有力。日本在对饲料安全违法处罚的制度方面相当严厉，在对生产与经营不合格的饲料企业方面，农林水产省和地方政府会首先责成违规企业执行召回制度，将不合格的饲料产品全部收回。根据不合格产品的数量按照其价格进行1~3倍的罚款。如果饲料企业的卫生不合格，会遭到至少50万日元的罚款，并且对违法相关人员处以1年以下的有期徒刑。如果违规的饲料企业产品造成了最终的食品质量安全问题，会被处以100万日元以上的罚款，并对违规者施行3年监禁。虽然我国也有对相关违规操作的饲料企业进行惩治，但是力度较比日本来说还有差距，而且有些法规灵活性较大，存在一定的不透明性。所以在未来的饲料法律法规监管问题上，应该加大执法部门的执法透明性与惩罚力度，让饲料企业重视相关法规，并引以为戒。

     总结：

     饲料法法律法规体系的建设是一项难度大、范围广、且受到世界关注的重要课题。总体来说，我国在近30年的饲料法律法规体系建立和执行上有着巨大的进步也存在不少问题。面对新形势下的市场经济化与产业密集型的农业发展形势，我们更应该遵循科学和市场规律，加强法律法规体系的完善和执行，在饲料产业监管机制和技术管理上给予更多的支持与维护，尽快建立起一套健全的饲料法律法规体系，确保饲料产业的健康发展。

     （中共商丘市委党校  周曙光）

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