畜牧行政执法中的行政强制措施

    《行政强制法》实施两年多以来，畜牧执法机关在办案过程中，运用行政强制措施，有效地保障了畜牧监管执法职能的履行。我们在肯定行政强制措施在畜牧执法机关办理案件中发挥重要作用的同时，也看到执法人员在运用行政强制措施办理具体案件过程中存在一些问题，主要表现为无法定依据适用行政强制措施、违反法定程序实施行政强制措施、混淆查封扣押与证据登记保存等。如何进一步规范和运用好行政强制措施，既是依法行政的需要，也是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。下面就畜牧行政执法中涉及的行政强制措施及运用谈谈笔者的一些粗浅认识，供参考。

 
一、畜牧行政执法中的主要行政强制措施
    根据《行政强制法》第二条第二款的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第九条将行政强制措施的种类分为五类，即（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。在畜牧执法中不涉及限制公民人身自由和冻结存款、汇款这两类行政强制措施。
    现行畜牧相关法律、法规涉及的法定行政强制措施主要有以下几项：
    第一，《动物防疫法》第五十九条第二项规定：“对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理”。
    第二，《农产品质量安全法》第三十九条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中，可以对生产、销售的农产品进行现场检查，调查了解农产品质量安全的有关情况，查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料；对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品，有权查封、扣押”。
    第三，《兽药管理条例》第四十六条规定：“兽医行政管理部门依法进行监督检查时，对有证据证明可能是假、劣兽药的，应当采取查封、扣押的行政强制措施……”
    第四，《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十四条第三项、第四项规定：“查封、扣押有证据证明用于违法生产饲料的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料，用于违法生产饲料添加剂的原料，用于违法生产饲料、饲料添加剂的工具、设施，违法生产、经营、使用的饲料、饲料添加剂”“查封违法生产、经营饲料、饲料添加剂的场所”。
    第五，《乳品质量安全监督管理条例》第四十七条第四项、第五项规定：“查封、扣押有证据证明不符合乳品质量安全国家标准的乳品以及违法使用的生鲜乳、辅料、添加剂”、“查封涉嫌违法从事乳品生产经营活动的场所，扣押用于违法生产经营的工具、设备”。
第六，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十五条规定：“农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门履行各自产品安全监督管理职责，有下列职权：……
（二）查阅、复制、查封、扣押有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；
（三）查封、扣押不符合法定要求的产品，违法使用的原料、辅料、添加剂、农业投入品以及用于违法生产的工具、设备；
（四）查封存在危害人体健康和生命安全重大隐患的生产经营场所”。

二、畜牧行政执法中运用行政强制应注意的事项
笔者认为畜牧执法人员在运用行政强制措施办理畜牧案件时，有几点必须要注意。
1.实施行政强制措施应有充分的法定依据。根据《行政强制法》的有关规定，实施查封、扣押的依据必须是法律法规明确规定的。凡法律法规没有赋予畜牧执法机关采取查封、扣押强制措施权限的，不得采取查封、扣押强制措施。因此，畜牧执法人员在实施行政强制措施时必须要有明确的法律、法规依据。这包括畜牧执法机关采取查封、扣押强制措施的法律法规授权和认定当事人涉嫌违法的事实及法律依据两个方面。在法律法规授权方面，《农产品质量安全法》《兽药管理条例》《饲料及饲料添加剂管理条例》等法律法规授权畜牧执法机关在查处案件时，对与违法活动有关的财物予以查封、扣押，前提条件是有根据认为、有证据证明，这是对执法者行使该职权所做出的约束性规定，充分体现了平等、公平和禁止权利滥用的原则。因此，畜牧执法机关在采取查封、扣押行政强制措施时，不仅要有法律依据，还应当有证据证明，即畜牧执法机关已取得了认定当事人涉嫌违法的事实依据。

2.严格依照法定程序实施行政强制措施。畜牧执法机关实施行政强制措施，应严格行政强制措施事前报批程序，健全行政强制措施文书管理，进一步理顺合理用权与强化监督的关系，建立科学规范的行政强制措施监督机制。
一是遵守内部程序。要严格报告批准程序及操作授权范围。比如实施前必须向行政机关负责人报告并经批准。情况紧急需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。
二是遵守外部程序。对当事人出具的相关法律手续必须完善。如实施时由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场，并当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；向当事人交付《查封（扣押）决定书》及《财物清单》，并完善文书送达、财物清点交接等手续，以便有证据证明整个扣押财物的过程，均按法定程序操作，做到有据可查，有章可循。

3.切实遵守查封、扣押的时限要求。《行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”。畜牧监管执法部门办理案件涉及对违法产品的查封、扣押时，要切实把握好一般的案件查封、扣押时间不得超过30日，情况复杂的案件经负责人批准后也不得超过60日。目前，只有《兽药管理条例》对查封、扣押有明确的时间限制，其适用不会发生变化。办理其他畜牧案件，在《行政强制法》实施后均要遵守这一时限规定。而这期间还可能包括调查取证、行政处罚事先告知或者听证告知、送达等法定程序的时限。不在法定期限内做出处理决定，可能会因违反《行政强制法》导致行政败诉等不利后果。

 
4.关于先行登记保存与查封扣押的区别。在畜牧行政执法实践中，混淆使用“查封扣押”和“先行登记保存”的现象时有发生，有的执法人员认为就地保存就是查封，异地保存就是扣押。查封、扣押与先行登记保存之间区别主要在于：
一是行为性质不同。查封、扣押属于一种行政强制措施。而根据《行政处罚法》有关规定，先行登记保存仅是一种证据保全措施。因此先行登记保存处理时限7日的规定与查封、扣押30日的规定不一致。
二是法律后果不同。查封、扣押是一个独立的具体行政行为，《查封（扣押）决定书》一经发出，不管其最后导致什么后果，行政相对人均可由此直接提起行政诉讼或者申请行政复议、国家赔偿等。而先行登记保存只是具体行政行为的一个环节，不是独立的具体行政行为，当事人不能由此种行为直接提出行政诉讼或者申请行政复议等。三是实施对象不同。查封、扣押是在调查取证阶段采取的行政强制措施，其强制对象也是与违法行为有关的财物。而先行登记保存则是在证据可能永远不复存在，或者虽然事实上存在但以后难以再取得此证据时使用，其实施对象为证据而并非与违法行为有关的一切财物。

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