浅析不予处罚在动物卫生行政处罚中的适用

陈向武，孙敬秋
青岛东方动物卫生法学研究咨询中心

    为了指导官方兽医在实施行政处罚中正确适用不予处罚，本文通过“以案说法”的形式，就动物卫生行政处罚中不予处罚的适用问题进行分析，供执法人员参考。
【案情概述】
    张某13岁，系学生，其父母离异后，随母亲共同生活，因其母无固定收入，母子二人生活拮据。2011年1月其母患病，张某为给母亲加强营养遂在其居住的村社帮杀猪的村民烧水烫猪毛，并在事后得到一到两只生猪蹄作为报酬。张某以帮工的形式赚取了9只猪蹄，除4只已给其母食用外，拟将剩余5只猪蹄在集贸市场出售后给母亲买药。2011年1月18日张某在集贸市场销售猪蹄的过程中，因无检疫证明被某县动物卫生监督所查获。查获时，张某的5只生猪蹄尚未销售，且不符合补检条件。某县动物卫生监督所认为张某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第（三）项关于禁止经营依法应当检疫而未经检疫动物产品的规定，但由于张某未达到行政责任年龄，决定不予行政处罚，责令监护人严加管教。
【以案说法】
    本案主要涉及动物卫生行政处罚中不予处罚的适用问题。
    动物卫生行政处罚中的不予处罚，是指因有法律、法规所规定的不予处罚的法定事由存在，动物卫生行政执法主体对某些本应当给予行政处罚的违法行为人免予处罚。对违法行为人不予处罚，必须有法律规范明确规定的不予处罚的法定事由存在，否则不得适用不予处罚。目前，现行的动物卫生行政法律规范没有规定不予处罚的情节，动物卫生行政主体在适用时，须遵循《行政处罚法》的规定。根据《行政处罚法》第二十五、二十六、二十七的规定，法定不予处罚的事由有三种情形：
    第一，不满十四周岁的人有违反动物卫生法律规范行为的，不予处罚。动物卫生行政处罚中的行政责任年龄是指，行政相对人依法承担动物卫生行政责任所必须达到的法定年龄。未达到法定行政责任年龄的未成年人，由于对是非缺乏辨别能力，不能正确认识自己行为的性质和后果，所以法律不追究其行政责任。在动物卫生行政处罚应用中，将行政责任年龄分为三类：第一类为完全负动物卫生行政责任年龄。即已年满十八周岁的自然人，应当负全部的行政责任。我国刑事、民事以及行政法律规范都将已年满十八周岁的自然人，视为成年人，可以承担自己行为的法律后果。自然人年满十八周岁后，具有健全的辨认和控制自己行为的能力，就应当依法承担全部行政责任。第二类为相对负动物卫生行政责任年龄，也称相对免除行政法律责任年龄。即已年满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或减轻动物卫生行政处罚。这一年龄段的未成年人，虽然智力得到了相当的发展，控制和辨认自己行为的能力增强，已经具备了基本辨别是非的能力，但还没有达到完全辨别是非的能力，所以对这一年龄段的违法行为人，既不能不予处罚，也不能与成年人等同适用处罚，应当比照成年人从轻或减轻处罚。第三类为完全不负动物卫生行政责任年龄。即未满十四周岁的未成年人，不负包括动物卫生行政责任在内的所有行政责任。这一年龄段的未成年人，由于发育尚未成熟，还不具备必要的辨别和判断自己行为的能力。因此，即使他们实施了动物卫生行政违法行为，也不能给予处罚，但为了防止这一年龄段的未成年人再次违法，应当责令监护人严加管教。
    第二，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违反动物卫生法律规范行为的，不予处罚。精神病患者在精神病发作时，其正常的精神活动发生了紊乱现象，不能辨认或者控制自己的行为，因而其行为时处于无责任能力状态。故不追究其行政法律责任。但间歇性精神病人在实施违反动物卫生法律规范行为时，如果精神是正常的，没有丧失辨认或控制自己行为的能力，则应当追究其行政法律责任，给予相应的行政处罚。对间歇性精神病人实施违法行为时是否精神正常，不能以动物卫生行政人员的主观意愿来判断，必须经有关机关进行科学鉴定。
    第三，违反动物卫生法律规范的行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。坚持处罚与教育相结合是行政处罚的重要原则，惩罚不是行政处罚的目的而是手段，通过处罚达到教育违法行为人以及他人自觉遵守法律才是行政处罚的目的。因而行为人的行为虽然违反动物卫生法律规范，但其违法行为轻微，而且违法行为人在主观上有悔改的表现并及时纠正了违法行为，同时该行为没有造成危害后果，则基于处罚与教育相结合的原则，《行政处罚法》设定了此项不予处罚事由。应用该事由不予行政处罚时，必须同时具备三个条件，即违法行为轻微、及时纠正且没有造成危害后果，这三个条件必须同时具备，缺一不可。
    此外，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政相对人违反动物卫生法律规范的行为在二年内未被发现的，不再给予处罚。该内容已在《中国动物检疫》2014年第1期——《追诉时效在动物卫生行政处罚中的适用》一文中进行了论述，这里不再赘述。
    本案中，某县动物卫生监督所以张某未达到行政责任年龄为由，对其违法行为决定不予行政处罚，责令监护人严加管教的处理是正确的。在动物卫生行政处罚中，处罚机关在调查行政相对人违法事实时，首先要确定行政相对人，即查明违法行为主体是公民，法人还是其他组织。违法行为人是公民的还应查明该公民的年龄和住址等自然情况，查明年龄的目的是要确定该违法行为人是否达到行政责任年龄，而查明住址的目的则是为了便于送达文书。在动物卫生行政处罚中，当事人常以“生活困难”为抗辩理由，要求从轻、减轻甚至免除处罚，但在《行政处罚法》规定的从轻、减轻、不予处罚的法定情形中，并不包括违法行为人“生活困难”这一情形，因而当事人“生活困难”不是从轻、减轻、免除行政责任的法定理由。动物卫生监督机构作出处罚决定中涉及金钱给付义务的，如果当事人确因“生活困难”无力履行，经当事人申请并经由动物卫生监督机构批准，当事人可以延期或者分期缴纳。
    在执法实践中，对于不予行政处罚的案件，是否需要制作法律文书并告知行政相对人有两种观点：第一种观点认为，不予行政处罚的案件不需要制作法律文书，也不需要告知行政相对人。理由为，《行政处罚法》第三十九条只规定了给予行政处罚的案件，应当制作并送达《行政处罚决定书》。但该法没有对决定不予行政处罚的案件是否也需要制作法律文书，并告知行政相对人作出规定。在执法实践中，行政相对人一般不会对不予行政处罚有意见，也没有出现行政相对人因动物卫生行政主体不予行政处罚未告知，而发生申请行政复议或诉讼的案件。因此，不予行政处罚的案件不需要制作法律文书，也不需要告知行政相对人。第二种观点认为，不予行政处罚的案件应当制作法律文书，并告知行政相对人。理由为，《行政处罚法》规定了三种不予行政处罚的事由，而该不予行政处罚的事由，都是以行政相对人违法为前提，只是由于行相对人符合《行政处罚法》规定的法定条件，动物卫生行政主体才不对其实施行政处罚。但毕竟动物卫生行政主体经过调查取证后认定行政相对人的行为违法，行政相对人对动物卫生行政主体认定其行为违法的行政行为，享有知情、陈述申辩等程序性权利。也不排除行政相对人认为动物卫生行政主体认定其有违法行为错误，而提起复议和诉讼。同时，行政行为是要式行为，也应当以书面形式表现。因此，根据《行政处罚法》的公正、公开原则，即使对行政相对人不予行政处罚，仍然需要制作《不予行政处罚决定事先告知书》和《不予行政处罚决定书》，并送达当事人。笔者同意第二种观点。

上一篇： 雏鹰再回应：不至于为50万骗补贴

下一篇： 高薪加班加到心痛的工作要不要做？